PPP模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。
這種模式被認(rèn)為有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。因此2014年財(cái)政部、國家發(fā)改委等推廣PPP模式之后，地方政府、國企民企投資熱情高漲，帶來PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額飆升，出現(xiàn)“野蠻式”增長。隨之也產(chǎn)生不少問題，比如PPP異化為地方融資手段，明股實(shí)債等帶來新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。PPP重建設(shè)輕運(yùn)營，績(jī)效考核不完善等。
為了解決這些問題，2017年開始，財(cái)政部等部門多次發(fā)文強(qiáng)化PPP監(jiān)管，規(guī)范推進(jìn)PPP模式。受地方財(cái)力下滑、企業(yè)資金短缺、專項(xiàng)債規(guī)模攀升、嚴(yán)監(jiān)管下清理退庫等多重因素影響，PPP發(fā)展陷入低迷，項(xiàng)目投資額呈現(xiàn)下滑勢(shì)頭。今年2月，全國PPP項(xiàng)目因開展清理核查，被按下暫停鍵，各方十分關(guān)心下一步PPP的走向。
此次新機(jī)制出臺(tái)則給出了答案。在當(dāng)前一攬子化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方案下，PPP適用范圍大幅瘦身，未來市場(chǎng)大幅縮窄基本是業(yè)內(nèi)人士共識(shí)。
根據(jù)《意見》，PPP項(xiàng)目應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實(shí)施。這意味著PPP模式范圍縮窄至基于使用者付費(fèi)特許經(jīng)營模式。PPP項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用PPP模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財(cái)經(jīng)，以前PPP付費(fèi)模式中有三類，分別是政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)，其中又以政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助兩類為主。這使得財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，加上不規(guī)范操作，很容易產(chǎn)生地方政府隱性債務(wù)。所以此次PPP新機(jī)制限定在基于使用者付費(fèi)特許經(jīng)營模式，使得多數(shù)項(xiàng)目收益能夠覆蓋成本，并把財(cái)政補(bǔ)貼限定在僅對(duì)運(yùn)營補(bǔ)貼等，目的就是盡可能降低地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
清華大學(xué)投融資政策研究中心首席專家王守清教授告訴第一財(cái)經(jīng)，PPP新機(jī)制出臺(tái)的關(guān)鍵考量，除了鼓勵(lì)民企外，就是嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。新機(jī)制強(qiáng)調(diào)聚焦使用者付費(fèi)。運(yùn)營期的政府補(bǔ)貼必須是資金到位才能給，在特許經(jīng)營方案審核時(shí)就要考慮，且這種補(bǔ)貼與是否采用PPP模式無關(guān)，是屬于行業(yè)性的補(bǔ)貼。比如地鐵項(xiàng)目不管是否采用PPP模式，政府都要給予運(yùn)營補(bǔ)貼。
《意見》強(qiáng)調(diào)，政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本。
一位地方財(cái)政人士告訴第一財(cái)經(jīng)，這次PPP大瘦身，主要是基于地方政府現(xiàn)有債務(wù)存量統(tǒng)籌考慮的。現(xiàn)有存量債務(wù)中包括政府債務(wù)、隱性債務(wù)、平臺(tái)公司債務(wù)及PPP未來支出責(zé)任、社保等其他償付責(zé)任。目前PPP新機(jī)制下只取消了政府付費(fèi)這一種回報(bào)機(jī)制，原來的可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制仍然存在，只是縮小范圍為僅補(bǔ)助運(yùn)營。
從此前地方審計(jì)情況來看，仍然存在一些PPP項(xiàng)目新增隱性債務(wù)的情況。
比如今年7月份湖南省審計(jì)廳公開的關(guān)于2022年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告顯示，對(duì)全省49個(gè)PPP項(xiàng)目，以及省屬國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目情況進(jìn)行審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題之一是，異化PPP模式。省屬國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目成為市縣政府融資渠道，增加隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。6個(gè)項(xiàng)目未及時(shí)辦理竣工結(jié)算，欠付到期支出責(zé)任。PPP項(xiàng)目盈利能力差，投資風(fēng)險(xiǎn)較大。
王守清表示，新機(jī)制有利于促進(jìn)我國PPP的健康發(fā)展，因?yàn)樗梢灾苯訙p少地方政府不顧財(cái)力亂上政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，造成隱性債務(wù)、代際不公平和不可持續(xù)。